1938年4月21日，毛泽东、洛甫、刘少奇联名致电朱德、彭德怀、刘伯承、徐向前、邓小平等人，指出：在河北、山东平原地区应坚决采取尽量广泛发展游击战争的方针，尽量发动最广大的群众走上公开的武装斗争。

4月22日，八路军总部命令第129师主力及第115师344旅一部迅速从太行山向冀南、豫北平原及各铁路沿线展开。

接到中央的指示和八路军总部的命令后，刘伯承、徐向前、邓小平立即进行了认真的研究，对在平原地区游击战争的展开和开辟工作做了具体的分工和规划。决定由徐向前率第689、第769两个团和曾国华支队赴冀南，陈赓率第386旅主力进至平汉路西侧的冀豫地区，王新亭率第771团两个营进至平汉路东侧的永年、肥乡、成安一带。此外，陈锡联和谢富治则率刚成立的第385旅主力继续在正太路以南、平汉路以西地区活动，并相机分兵向石家庄以东地区发展。几个月后，冀南的武装力量已发展得十分庞大了。

八路军先后收编和改编了大小数十股土匪、游杂武装和20多个县的保安队。其中较大的如段海洲的青年抗日义勇军，已改编为八路军青年游击纵队；赵辉楼的民众抗日自卫军，已改编为八路军冀豫游击支队。这样，在冀南直接受第129师领导的抗日武装已达2万多人。

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