1914年对于中国的袁世凯政府来说，本来应该是个好年头，第一次世界大战爆发，欧洲列强忙于战事，生产停顿，军需增加，给了中国的民族资本大发展的机会。自清末新政以来的制度动力，终于在此时使上了力气，促进了资本的发展，导致国家经济状况趋于好转。在政治上，袁世凯扫平国民党之后，经过1年多的整顿，虽然在政敌来看，政治独裁色彩加浓了很多，国会停摆，民主失踪，袁世凯的权力，几近于皇帝。但是政局却稳定下来，从新政延续下来的现代化变革，正在稳步进行，司法和文官制度改革，逐渐走向正规，至少规章已经定出来了。整个局面，用很多政界人士的话来说，就是“国是初定”。唯一的阴影，就是日本趁火打劫，占了青岛和胶济铁路。

刚刚进入1915年，这个阴影迅速扩大，变成满天的黑云，回国述职回来的日本公使日置益，径直见了袁世凯，提出了二十一条。严格地说，就是要跟中国新签一个中日关系的条约。这条约共有五号，二十一款，因此人称二十一条。其内容，概括起来，大体上就是：一，要中国承认日本抢占的青岛和山东的权益。二，要中国承认日本在南满和东蒙具有特权，日本人可以自由移民这些地区，中国政府在此地区如有任何涉外举措，必须事先跟日本商议；上述地区需聘日本顾问。三，汉冶萍公司中日合办，但由日本支配。四，中国的所有沿海港湾岛屿，不许让与和租借他国意思是除日本以外。最厉害的是最后一款，即所谓第五号，要中国中央政府聘用日本顾问，地方警察聘用日本人，中日合办。中国军队要采买日本军械，由中日合办军工厂，采买日本原料。中国将长江流域几条铁路干线的筑路权，许给日本。承认日本在福建的特权，任何涉外举措，要跟日本商议，等等。

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