唐朝时，中央政府就已开始在党项族集聚区设立行政机构，任命有威望的部落酋长为州刺史，实行羁縻统治。唐末黄巢起义时，党项族宥州（今内蒙古鄂托克旗）刺史拓跋思恭，率兵抗击起义军，一度收复长安，立下战功。于是，唐僖宗封拓跋思恭为夏州（今陕西横山县）节度使，赐号定难军，后又封为夏国公，赐姓李。从此，党项族拓跋部首领便世代姓李，形成一个以夏州为中心，拥有银、夏、绥、宥四州地区的陕北藩镇政权。

宋王朝建立后，夏州节度使李彝殷随即称臣，宋朝对其继续实行羁縻统治。所谓羁縻统治，就是笼络控制的意思，这是唐宋时期中央王朝对少数民族地区采取的一种统治政策。中央政府在少数民族地区设立特殊的行政单位，任用其酋长或首领担任地方官吏，允许世袭，保持其原有的社会组织形式和管理机构，除了在政治上隶属朝廷、按时朝贡外，其他事务均自行管理，中央政府一般并不干涉。这项政策对于巩固国家政权、稳定社会秩序、促进民族交流与发展，都有很重要的意义。

唐朝地域辽阔，在其名下的羁縻州比宋朝多很多。宋朝的羁縻州，主要集中在南方，尤其是西南边远少数民族地区。

宋太宗太平兴国七年（982），夏州李氏宗族出现内乱。宋太宗认为，这是一个消除夏州藩镇势力的大好时机，于是诏令夏州留后李继捧入朝。李继捧入京后，献出夏银绥宥静五州之地，并表示本人愿意居住京师。宋太宗大喜，遂授其为彰德军节度使，同时遣使臣去夏州，令李氏五服内亲都携带家属内迁到东京居住。

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