《后汉书·刘焉传》载，灵帝中平五年（188年），朝廷派中央的高级官员——九卿，出任州牧，“镇安方夏”，“州任之重，自此而始”。从此，州便成为了郡（国）以上一级的行政区划。那么“州”是怎样出现，又是如何发展成为一级行政区的呢？要解答这个问题，还需要从西汉武帝时所设的十三州刺史部说起。

在行政区划方面，汉代基本上承袭了秦的郡县制（只是又增设了诸侯王国一级），但是由于汉代的郡比秦郡领域要小，加之诸侯王国封域的削减形成新的汉郡，以及武帝时的疆土开拓，又设置了许多新郡，因此，到了汉武帝太初元年（公元前104年），全国郡国总数已多达一百零九个。

这样便产生了一个问题，即面对如此众多的郡国，汉朝中央政府如何统一管理？如果郡级政区仅像秦代时那样，只有五十来个，由中央政府来直接管理应当是不成问题的，但是如果郡级政区增加到一百多个，对于中央政府来说，幅度显然太大了，无法进行高效率的管理。而从地方来说，由于一郡的领域不大，郡太守的权力有限，在地方上出现一些问题，特别是出现连跨几个郡的农民起义时，郡太守们往往感到力不从心。因此，一直存在着在郡国之上再加设一级行政区划的需要。然而对于中央政府来说，如果在郡国之上再设一级行政区划，虽然可以减少管理的幅员，却由于政区层级的增加而使得中央的政令难于下达，地方发现的情况难于上报。在这种两难的情况下，汉武帝决定设立刺史部不失为一个有效的办法。所谓刺史部，就是监察区，每个刺史部下辖一些郡国。刺史部的官员，称为刺史，职责是负责纠察辖区内的郡太守与王国相一级地方行政官员的不法行为。刺史的级别很低，俸禄只有六百石，远远低于俸禄为二千石的守相。之所以采取这种以小官监察大官的办法，是因为既可以防止刺史部变成一级行政区，又可以起到缩小中央管理幅度的效果。

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