天皇和官僚的收入，都是源自于“班田制”下的租税，这样一来朝廷的财政开始发生困难。出于对口分田数量锐减、田赋薄弱的考虑，天皇政府便于养老六年（722）提出了开放良田百万町的宏大计划。翌年颁布了“三世一身法”：若公民用公家灌溉设施开垦新田，则土地使用权归开垦者“一身”所有；若公民用自己的沟渠开垦新田的话，土地使用权可延伸到“三世”（开垦者的本人、子、孙三代），使用权期满后，所开垦的新田便收归国家所有。天皇政府寄希望于此举，来激发农民开垦田地的热情，实现百万町良田的大跃进计划，重新充实口分田的收入。然则公民并非是傻子：难道艰辛开发出来的田地，短短三代后又要拱手送还朝廷，供贵族老爷坐享其成吗？因此“三世一身法”并没有取得良好效果，只维持了二十年。天平十五年（743），无奈的圣武天皇又发布诏书：“如闻，垦田依三世一身法，则期满之后，依例收获（指政府将土地收回）。由是农夫怠倦，开地复荒。自今以后，任为私财无论三世一身。悉咸永年莫取……”简单的说就是，农民利用“三世一身法令”吃够新开垦的土地效益后，在朝廷收回土地前，便将锄头扔下不干了，任由田地荒芜，让国家干瞪眼。圣武天皇便不得不将“三世一身”改成“永年莫取”（即永远不将土地收回，仅收取租税而已），算是初步承认了新垦土地的私有权。

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