汉朝初期，实行郡（国）、县两级制。到汉武帝时，为了加强中央集权，建立刺史制。但是西汉的十三个州部（不含京畿七郡）仅为监察区，而不是行政区。东汉光武时，皇帝刘秀将全国划为十三个州（包含京畿），于建武元年（公元25年）每州设州牧一人，并有一个庞大的幕僚机构。到建武十八年（公元42年）恢复刺史名称，灵帝时再改为州牧。这时刺史已经掌握了州的军、政大权，已经发展成了一级政府，形成了州、郡、县三级制。

东汉的地方官职权，较之西汉大了很多。东汉后期动荡频繁，因为非常时期的需要，州牧、刺史、太守可以募兵应付乱局（比如应对黄巾军起义等）需要，故州牧、刺史、太守大都亲掌军政大权，因此太守有郡将之称。到黄巾大起义后，过去的凭虎符发兵的制度不复存在，太守不但有了领兵权，还有了发兵权，由于州牧、刺史、太守掌兵，造成了东汉末年分裂割据的隐患。

汉时军制，设将军以从事征讨。将军按其职权、军功分为不同等级。将军之最为大将军，负责统军作战，平时也负责朝中军政事务，其地位在三公之上。

大将军之下，依次设有骠骑将军、车骑将军、卫将军以及前、后、左、右将军等，有时因为征战需要，以战略目的而定将军称号。比如贰师将军、匈河将军等。水军的将军则因其指挥的战船类型定将军称号，如楼船将军、戈船将军等。此外，尚有其他杂号将军，比如虎牙将军、强弩将军等。比将军稍低的则称将或别将，比如左中郎将、统帅辎重兵的称重将，统帅筑城工兵的称城将，还有厩将、弩将等。

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