如果说中国漫长的封建时代的政治结构是一个金字塔的话，这个金字塔可以分为四个层级，第一层级是坐在权力顶峰的帝王，下面则是为皇帝服务和维系帝国运行的官员，最底层则是最普通和大众的百姓。

在这之间，还有一个层级，就是连接官员和平民之间的纽带——吏。

吏的概念范围，各个时期又各有不同。先秦时期的吏，更多是官吏统称，在先秦分封制下，后世所谓的“吏”并没有太多的生存空间和土壤，因为分封制下周天子并没有相对集中的王权，而各诸侯、大夫都有自己固定世袭的领土，而替大夫管理土地和百姓的则为家臣，家臣对大夫有更多的人身依附性，而大夫对家臣的控制能力通常很强，与后世官吏之间的关系大为不同。

秦始皇建立起集权而庞大的封建帝国，皇帝掌握着各级地方管理者的任命权，官职体系开始制度化、体系化、职能化，官员也不再世袭，地方统治者的权力也开始短暂化。

在官员层级的权力弱化的同时，皇帝为了加强对地方的统治力，必然就需要另一个阶层的队伍来辅助官员层级对地方进行管理，这时候，吏开始作为一个独立的阶层和政治集团走上了历史舞台。

西汉时期对吏就有明确的划分，丞、尉级别，秩四百石至二百石，是为长吏；百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游徼，皆秦制也。

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